明清时期的“耗羡归公”与财政改革 基本概念与起源 ：首先，“耗羡”又称“火耗”，是明清时期一种额外的、非正式的税收。其起源与当时的赋税征收方式直接相关。明清两朝，特别是明代中期推行“一条鞭法”和清代前期确立“地丁银”制度后，国家正税主要以白银征收。百姓缴纳的多是零碎银两，官府需将其熔铸成统一规格的银锭上缴国库。在熔铸过程中会产生损耗，称为“火耗”。此外，征收粮食也有“雀鼠耗”等损耗。实际上，地方官员在征收时，会以此为由，在正税之外加征一部分银两或粮食，这部分加征就统称为“耗羡”。它最初是为了弥补实际损耗和支付征收成本，但很快演变为一种不成文的、由地方官员自行掌控的附加税。 “耗羡”的弊端与“归公”的提出 ：在“耗羡归公”改革前，耗羡的征收存在严重问题。其一，征收率无统一标准，全由地方官决定，导致“耗羡”往往远超实际损耗，成为官吏盘剥百姓、中饱私囊的重要手段，加剧了民众负担。其二，这笔收入不纳入国家财政体系，而是由地方官员支配，一部分用于弥补地方公务开支的不足（如衙门办公费、修缮费等），更大一部分则流入官员私囊，或用于向上级“馈赠”（实为行贿），助长了官场腐败。其三，由于缺乏监管，这笔灰色收入极不稳定，也破坏了国家财政的统一性。清初的雍正皇帝认识到这一积弊，为了整顿吏治、澄清财政、稳定税收，在多位督抚（如山西巡抚诺岷、河南巡抚田文镜）试点的基础上，于雍正二年（1724年）左右开始全面推行“耗羡归公”改革。 改革的核心内容与运作机制 ：“耗羡归公”政策的核心，是化“私”为“公”，将原本游离于体制外的耗羡收入规范化、制度化。具体做法是：第一， 定额化 ：皇帝谕令各直省，根据本地实际情况，核定一个相对合理的耗羡征收比率（通常为正税的10%-15%左右），固定下来并报中央备案，不得任意多征。第二， 归公管理 ：征收上来的耗羡银两，不再由官员私人支配，而是作为一项专项收入，统一归入省级财政管理，设立“耗羡银”专项账目。第三， 定向使用 ：这笔归公后的耗羡银主要有三大用途：一是** “养廉银” ，将其中的大部分作为津贴，定期发放给从督抚到州县的地方各级官员，数额远超其正式俸禄，旨在“高薪养廉”，从制度上减少贪污。二是 填补地方财政亏空** ，用于补足历年积欠的税款。三是支付地方 公共事务开支 ，如修缮衙署、桥路，以及一些原本无经费来源的公务花费。这笔钱的使用需上报审核。 改革的历史影响与评价 ：“耗羡归公”是清代一次重要的财政与吏治综合改革。其积极影响显著：首先，它在一定程度上 遏制了地方官员的任意加派 ，使附加税透明化、固定化，相对减轻了民众不可预测的额外负担。其次，通过发放“养廉银”，在短期内 一定程度整顿了吏治 ，提高了官员的合法收入，对康熙后期的贪污之风有所抑制。再次，它 加强了中央对地方财政的掌控力 ，将一大笔隐性收入纳入监管体系，增强了国家财政的整合能力。然而，其局限性也很明显：第一，它实质上是将非法的盘剥 合法化、定额化 ，百姓的总体赋税负担并未真正减轻。第二，“养廉银”制度后期因通货膨胀、公务支出摊派等原因而逐渐失效，腐败问题再度滋生。第三，改革并未触动滋生“耗羡”的根源——极低的官员正式俸禄和僵化的财政拨款制度。因此，“耗羡归公”是一次卓有成效的 管理技术层面的改良 ，而非根本性的财税制度变革，它稳固了雍正朝的统治，但无法根治传统帝国晚期财政与吏治的系统性矛盾。