《中华民国地方自治法规》 第一步：概念与时代背景 《中华民国地方自治法规》并非单一法律文件，而是指中华民国时期（尤指南京国民政府时期）为推行地方自治而颁布的一系列法律、条例和办法的总称。其核心思想源于孙中山的《建国大纲》，将“地方自治”视为“训政时期”的中心工作，是实现“宪政”的基础。它旨在划清中央与地方的权限，在县及县以下（区、乡镇、保甲）建立由民众选举产生的民意机关和执行机关，让人民练习行使选举、罢免、创制、复决四权，管理地方事务。 第二步：核心法规的构成与演进 这一法规体系是逐步建立和完善的，主要包括以下几个层次： 根本法依据 ：1931年《中华民国训政时期约法》以根本法形式确立了“地方自治”原则。 主干性法律 ： 《县组织法》 （1928年公布，1929、1930年修订）：这是地方自治法规体系的基石。它详细规定了县、区、乡（镇）、闾、邻的层级组织架构，明确了各级民意机关（如县参议会、区民大会、乡民大会）和执行机关（县政府、区公所、乡公所）的设置、职权和产生办法，目标是最终实现县长民选。 《市组织法》 （1930年公布）：规定了直辖市和普通市的自治组织架构，与县组织法精神一致。 配套与补充法规 ：为落实主干法律，国民政府还颁布了大量配套法规，如《县参议会组织法》、《县参议员选举法》、《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等，对选举、罢免、财政、户籍、地政等自治具体事项作出规定。 第三步：实施过程与“新县制”改革 地方自治的实施并不顺利，初期由于法规过于理想化、地方财力不足、军阀与土豪势力阻挠以及随后抗战爆发，进展缓慢。1939年，国民政府为适应战时需要、强化基层控制，推行“新县制”（核心文件为《县各级组织纲要》）。 “新县制”特点 ：它大幅调整了原有法规，核心变化是 “溶自治于保甲，合自治与行政为一体” 。具体表现为：① 明确县为“法人”，乡镇为“法人”；② 将“管、教、养、卫”结合（即行政、教育、经济、军事一体化）；③ 强化保甲制度，将其作为乡镇以下的自治组织；④ 在人员上，乡镇长、保长往往兼任国民学校校长和民兵队长，实现了基层权力的高度集中。 与早期法规的差异 ：“新县制”虽然保留了地方自治的名义和部分形式（如设立县参议会），但其重心已从训练民众自治转向强化国家政权对基层的渗透和控制，自治的民主色彩大为削弱，更侧重于行政效率和战时动员。 第四步：历史评价与影响 制度建设的意义 ：这套法规体系首次在中国尝试以现代法律形式系统构建地方自治制度，是中国政治制度现代化过程中的重要探索，其法律文本和架构对后来台湾地区的地方自治制度有直接影响。 实践中的困境 ：在民国大陆时期，理想化的自治法规与现实存在巨大鸿沟。法规屡遭修改，实施流于形式。基层政权多被官僚、士绅或地方势力把持，“民选”徒有其表。财政匮乏、人才短缺、战争环境使得真正的自治难以实现。 实质功能的转变 ：从历史进程看，《地方自治法规》下的实践，特别是“新县制”，客观上成为国民政府延伸国家权力、抽取农村资源（兵源、粮税）以支撑政权和抗战的工具，其国家政权“内卷化”的特征明显，未能真正达成培育民主、服务地方的初衷。它反映了近代中国在国家重建与基层社会改造过程中面临的深刻矛盾。